‘कार्यविधि र नियमावली बनाएका पालिकाहरूमा कानुनी समस्या देखिएका हुन् । संविधानले दिएको एकल अधिकार प्रयोग गरेर आफैं ऐन बनाएका पालिकाहरूले कानुनी अड्चन खेप्नु परेको छैन,’ नेपाल नगरपालिका संघका अध्यक्ष अशोक बेञ्जु श्रेष्ठको यो दाबीसित गाउँपालिका राष्ट्रिय महासंघ अध्यक्ष होमनारायण श्रेष्ठको पनि सहमति छ । ‘शिक्षा नियमावली र कार्यविधि संघीय सरकारको ऐनबमोजिम लेखिनुले पनि समस्या आएको हो,’ श्रेष्ठको ठहर छ । 

हुन पनि एकल अधिकार प्रयोग गरेर पालिकाहरूले आफैं ऐन बनाएर लागू गर्दा परेका मुद्दा कमजोर नै बनेको देखिन्छ । सिन्धुपाल्चोकको त्रिपुरासुन्दरी गाउँपालिकामाथि शिक्षक सरुवामा मुद्दा पर्‍यो। त्यो मुद्दामा अन्तरिम अदालतले आदेश दिनु नपर्ने भन्यो । यो गाउँपालिकाले आफ्नै शिक्षा ऐनअनुसार काम गरेको थियो । ‘कानुनबमोजिम गलत नियत नहुँदा ठीक हुन्छ । शक्ति दुरुपयोग गर्नुहुन्न भन्ने नजिरलाई यसले स्थापित गरिदिएको छ,’ गाउँपालिका महासंघ अध्यक्ष श्रेष्ठको तर्क छ ।

  
स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन ,२०७४ को दफा ११ ‘ज’ मा आधारभूत र माध्यमिक शिक्षाको अधिकार स्थानीय सरकारलाई तोकिएको छ । ऐनअनुसार शिक्षामा २३ वटा जिम्मेवारी पालिकाहरूले पूरा गर्नुपर्ने उल्लेख छ । 

केन्द्रमुखी सोच र अवरोध मुख्य चुनौती

केन्द्रीय हस्तक्षेप भयो भनेर स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिले आरोप लगाउँदै आएका छन् । संघको शासन गर्नेहरूमा केन्द्रबाटै नियन्त्रण हुनुपर्छ भन्ने सोचले गर्दा यस्तो आवाज आउनु स्वाभाविकै मानियो । 

अहिलेसम्म रणनीतिक रुपमा केन्द्रले नै कमजोर बनाउन खोजेको स्थानीय जनप्रतिनिधिहरूको बुझाइ छ । ‘गाउँपालिकामा चाहिएको जनशक्ति नै संघले पठाएन । अधिकृतको भरमा गाउँपालिका चलाउनुपर्ने भयो,’ गाउँपालिका महासंघका महासचिव एवं इन्द्रावती गाउँपालिका अध्यक्ष वंशलाल तामाङ भन्छन्, ‘खास लडाइँ संवैधानिक अधिकार कार्यान्वयनमै छ ।’

शिक्षामा स्थानीय तहको अधिकार हस्तक्षेप गर्न संघद्वारा जिल्लास्थित शिक्षा विकास तथा समन्वय इकाइ खडा गरिएको हो भन्ने बुझाइ छ । गाउँपालिका महासंघका महासचिव तामाङको प्रश्न छ, ‘रिक्त दरबन्दीमा विद्यालयले सबै प्रक्रिया पूरा गरी छनोट गरेपछि स्थानीय तहले स्वीकृति दिने प्रावधान हुँदाहुँदै शिक्षा विकास तथा समन्वय इकाइले किन पुनः स्वीकृत गर्ने ?’ स्थानीय तहका जनप्रतिनिधिको खास गुनासो यसैमा रहँदै आएको छ ।

२३ बुँदे अधिकार सबै पालिकाहरूले कार्यान्वयन गर्न शिक्षक व्यवस्थापनमा चुनौती बेहोरिरहेका छन् । एघारौं बुँदामा ‘सामुदायिक विद्यालयको शिक्षक तथा कर्मचारीको दरबन्दी मिलान’ उल्लेख छ । यहीअनुसार विभिन्न पालिकाहरूले बढी भएको ठाउँबाट कम शिक्षक संख्या भएका विद्यालयमा अदलबदल र सरुवा गर्ने काम गरे । असन्तुष्ट शिक्षकहरू पालिकाविरुद्ध अदालत गएपछि कतिपय पालिका आफ्नो निर्णयबाट पछि हट्नुप¥यो भने कतिले मुद्दा जितेर कार्यान्वयन गरिहरहेकै छन् ।  

कार्यान्वयनमा अप्ठेरो खेपिएको अर्काे विषय हो, विद्यालयको जग्गा स्वामित्वमा विवाद । ०७२ को विनाशकारी भूकम्पले विद्यालयका भवन मात्र नभई जमिनसमेत चर्किएर पुनर्निर्माण गर्न नमिल्ने अवस्था बन्यो । तर, स्थानीय सरकारले आफ्ना विद्यालयलाई जमिन सट्टापट्टा गर्न वा बेचबिखन गराएर स्थानान्तरण गराउन खोजे पनि त्यसलाई संघीय तहबाट रोक्ने काम भयो । 

सामुदायिक विद्यालयको शैक्षिक पूर्वाधार निर्माण, मर्मतसम्भार सञ्चालन र व्यवस्थापन १३ नम्बर बुँदामा किटिएको छ । तर, सबै स्थानीय तहले ऐन नबनाएका कारण दिइएको अधिकार पनि प्रयोग गर्न सकिरहेका छैनन् । शिक्षाका मापदण्ड, पाठ्यक्रम÷नमुना पाठ्यपुस्तक विकास, जनशक्ति उत्पादन र  प्रशिक्षण, परीक्षा एवं मूल्यांकनको समकक्षता निर्धारणलगायतका विषय क्षेत्र संघले नै गर्ने अभ्यास सुरु भइसकेको अवस्था छ । 

यस बीचमा संघीय शिक्षा ऐन मस्यौदा पटक–पटक बन्दै कानुन र अर्थ मन्त्रालयहरूमा सहमतिका लागि ‘विचाराधीन’ अवस्थामा छ । त्यसो त, संविधानतः माध्यमिकसम्मको शिक्षामा स्थानीय तहले पाएको अधिकारलाई प्रदेश मातहत लैजानुपर्ने लबिइङसमेत सुरु भइसकेको छ ।  
यसको झल्को राष्ट्रिय शिक्षा नीतिको प्रारम्भिक मस्यौदामा माध्यमिक शिक्षाको सबै काम प्रदेशले गर्ने उल्लेख थियो । संविधानको अनुसूची ८ मा उल्लिखित स्थानीय तहको एकल अधिकारविपरीत थियो त्यो । जनस्तर र विज्ञहरूबाट आलोचना भएपछि त्यसमा रहेको विवादास्पद प्रावधान हटाएर शिक्षा नीति ल्याइयो । 

पछिल्लो अवस्थासम्म आइपुग्दा संघ र स्थानीय तहबीच समन्वयभन्दा पनि अधिकार प्रयोग गर्ने सन्दर्भमा रस्साकस्सी हुन थालेको छ । ०७६ मा शिक्षक स्वयंसेवक नियुक्ति गरेर विद्यालय पठाउन शिक्षा, विज्ञान तथा प्रविधि मन्त्रालय आफैंले निर्देशिका बनायो । त्यसविरुद्ध नगरपालिका संघका महासचिव एवं नीलकण्ठ नगरपालिका धादिङका अध्यक्ष भीम ढुंगानाले सर्वाेच्च अदालतमा रिट दायर गरे पनि त्यो अझै विचाराधीन छ । 

कोरोना महामारीका कारण विद्यालय तहका झन्डै ८२ लाख विद्यार्थी स्कुल जान पाएनन् । विद्यार्थीलाई रेडियो, टेलिभिजन, अनलाइन तथा स्वाध्याय सामग्रीलगायत वैकल्पिक माध्यममार्फत सिकाउन शिक्षा मन्त्रालयले वैकल्पिक सिकाइ सहजीकरण निर्देशिका, २०७७ जारी ग¥यो । त्यो निर्देशिकालाई स्थानीय तहले हस्तक्षेपको रुपमा बुझे, स्वामित्व लिएनन् । निर्देशिकालाई परिमार्जन गर्दै मन्त्रालयले ‘विद्यार्थी सिकाइ सहजीकरण निर्देशिका, २०७७’ लागू गरेपछि स्थानीय तह सिकाइ गराउन तयार भएका थिए । तर, संघअन्तर्गतको स्थानीय प्रशासनले शिक्षकलाई नै थुन्ने चेतावनी दिएपछि पालिकाका जनप्रतिनिधिले विद्यालय चलाउने स्थानीय तहको अधिकारमाथि केन्द्रबाट पुनः धावा बोलिएको रुपमा बुझेका थिए ।  

  

बजेट धेरै गए पनि तालाचाँबी केन्द्रकै 

सेवाग्राहीलाई सेवा दिन र नजिकको सरकार भएको महसुस गराउन  स्रोतकै कुरा आउँछ । यसैले स्थानीय तहमा शिक्षा बजेट कति जान्छ भन्ने विषय अहं बन्ने गरेको छ । गत वर्ष स्थानीय तहमा कुल शिक्षा बजेटको ६४.४९ प्रतिशत पठाइएको छ । अर्थात्, आर्थिक वर्ष ०७७/७८ का लागि शिक्षामा १ सय १० अर्ब ७४ करोड ४४ लाख जम्मा बजेट स्थानीय तहमा वित्तीय हस्तान्तरण गरिएको छ । 

शिक्षा तथा मानव स्रोत विकास केन्द्रका योजना शाखा प्रमुख घनश्याम अर्यालका अनुसार अहिले प्राविधिक शिक्षाको ५ अर्ब र दिवा खाजाका लागि चाहिने ७ अर्ब ५१ करोडमध्ये ४ अर्ब स्थानीय तहका लागि थपिएका बजेट आकार बढेको हो । ससर्त अनुदानबाहेक वित्तिय समानीकरण शीर्षकमा स्थानीय तहले एकमुष्ठ रकम पाउने हो । यसमा पालिकाहरूले आवश्यकताअनुसार खर्च गर्नुपर्छ । यसका निम्ति ७ चरणका योजना बनाएर प्रस्तुत गर्नुपर्ने प्रावधान छ । 

स्थानीय तहमा आर्थिक वर्ष ०७७/०७८ का लागि ससर्त अनुदानका रुपमा पठाइएको शिक्षा बजेटमध्ये ५२.८ प्रतिशत (५८ अर्ब ४९ करोड ७२ लाख रुपैयाँ) आधारभूत तहकै शिक्षक तलब शीर्षकमा रहेको छ । माध्यमिक तहका शिक्षक तलबका लागि १४.७ प्रतिशत (१६ अर्ब २८ करोड २६ लाख रुपैयाँ) तलब छुट्याइएको छ । 

महामारीका बेला अन्तर्राष्ट्रिय दातृ निकाय जीपीएफबाट १०.८ मिलियन (करिब १ अर्ब) सहयोग गरिँदै छ । यद्यपि, यो रकम सोझै पालिकामा नपठाई शिक्षा, विज्ञान तथा प्रविधि मन्त्रालयले नै छनोट गरी बाँड्ने योजना छ । यसका निम्ति सय पालिकाहरू छनोट भएका थिए । 

बजेटमा केन्द्रले रिमोट चलाए पनि स्थानीय तहमा पुगेको रकम कति खर्च हुन सक्यो र सदुपयोग भयो भन्ने रिपोर्टिङचाहिँ जटिल भएको अधिकारीहरू बताउँछन् । यसमा महालेखा नियन्त्रकको कार्यालयले एउटा प्रणाली नै बनाएर रिपोर्टिङको प्रयत्न गरिरहेको बुझिन्छ । ‘खर्चको ट्रयाकिङ गर्न जटिल नै छ । कार्यविधि बनाएरै दिने हो तर के कति कसरी खर्च भइरहेको छ भन्ने रिपोर्टिङ गर्नु अहिलेको चुनौती हो,’ शिक्षा तथा मानव स्रोत विकास केन्द्रका योजना शाखा प्रमुख अर्याल भन्छन् । 

पालिकाहरू कति क्षमतावान् ? 

संघले अधिकारमाथि हस्तक्षेप गर्‍यो भन्ने मुद्दा उठाइरहँदा स्थानीय सरकार भने आफैंमा कति सक्षम देखिएका छन् भन्ने प्रश्न सँगसँगै उठ्ने गर्छ । यसमा विकासका पूर्वाधार र संस्थागत संरचना बनिसकेका पुराना अनि बन्न बाँकी नयाँ नगरपालिकाबीच निकै अन्तर देखिँदो रहेछ । यस्तै, नगरपालिका र गाउँपालिकाबीचको अन्तर पनि उस्तै देखिन्छ । गाउँपालिका महासंघका महासचिव एवं इन्द्रावती गाउँपालिका सिन्धुपाल्चोकका अध्यक्ष वंशलाल तामाङ भन्छन्, ‘संरचनाका दृष्टिले पहिला नै विकसित धुलिखेल नगरपालिकासँग पाँचखालले प्रतिस्पर्धा गर्न पक्कै सक्दैन ।’

पालिकाभित्रै दलीय र वैयक्तिक असहमतिले काम अवरुद्ध भएका छन् । बाग्मती प्रदेशस्थित दोलखाको तामाकोसी र रसुवाको आमाछोदिङमो, प्रदेश १ स्थित संखुवासभाको भोटखोला र तेह्रथुमको मेन्छयायेम, प्रदेश २ मा गाउँ र नगर गरी ३३ र सुदूरपश्चिमको एउटा गाउँपालिकामा सभा हुन नसकेपछि पालिकाहरूको कार्यसम्पादन पनि प्रभावित भएको गाउँपालिका महासंघले जनाएको छ । 

संविधानतः पाएको अधिकारलाई कतिपय गाउँपालिकाले निर्वाचनलगत्तै आफैंले ऐन बनाउने र लागू गर्ने तदारुकता देखाए । कतिपयले चाहिँ ‘संघीय ऐन आएन, के गर्नु भनेर समय कटाए । केही पालिकाले संघको मौजुदा शिक्षा ऐनलाई नै टेकेर कार्यविधि र नियमावली बनाएर लागू गरे । अभ्यासचाहिँ एकल अधिकारको गर्न थाले । अदालतले यही कमजोरीलाई औंल्याएर पालिकाहरूको निर्णय उल्ट्याइदियो । ‘पालिकाहरू सुरुमै चुकेको यहीनेर हो,’ गाउँपालिका महासंघका महासचिव तामाङको स्वीकारोक्ति छ, ‘अबका बाँकी दुई वर्ष आफ्नै ऐन बनाएर कार्यविधि बनाउनुपर्छ ।’

के गर्दै छन् गाउँपालिका महासंघ र नगरपालिका संघ ? 

४ सय ६० गाउँपालिकाको छाता संस्था हो, गाउँपालिका राष्ट्रिय महासंघ । कति वटा गाउँपालिका नियमावली, कार्यविधि र आफ्नै ऐनबाट चलेका छन् भन्ने तथ्यांक महासंघसित छैन । यतिबेला १ सय १५ वटा गाउँपालिकाको शिक्षा अभ्यासबारे ‘स्यापिम्प्लङ अध्ययन’ भइरहेको गाउँपालिका महासंघका वरिष्ठ कार्यक्रम अधिकृत राजेन्द्र प्याकुरेल बताउँछन् । 

नगर, उपमहानगर र महानगर गरी २ सय ९३ पालिकाहरूको छाता संस्था नगरपालिका संघले भने सय वटा नगरपालिकाको असल अभ्यासलाई समेटेर सार्वजनिक गरिसकेको नगरपालिका संघका अध्यक्ष अशोक बेञ्जु श्रेष्ठ सुनाउँछन् । गाउँपालिका महासंघ अध्यक्ष होमनारायण श्रेष्ठले नेतृत्व गरिरहेको जुगल गाउँपालिकाले देशकै पहिलो शिक्षा ऐन बनायो । यो गाउँपालिकाले रिक्त दरबन्दीमा ५३ शिक्षकलाई नियुक्त गरिसकेको छ । शिक्षा ऐनको नमुना ढाँचा बनाएर गाउँपालिका महासंघले पालिकाहरूमा पठाएको थियो । 

 

अदालतको अल्झन

गएको तीन वर्ष स्थानीय सरकारहरूले अदालतको मुद्दा खेप्नुपर्‍यो । डेमोक्रेसी रिसोर्स सेन्टर नेपालले ०७६ माघमा सार्वजनिक गरेको एक अध्ययन रिपोर्टअनुसार १८ शिक्षासम्बन्धी परेका मुद्दामध्ये ६ वटा संविधान र शिक्षा ऐन, २०२८ सँग बाझियो भन्नेसँग सम्बन्धित थिए । त्यस्तै, शिक्षक सरुवासम्बन्धी ६, विद्यालय व्यवस्थापन समितिसँग सम्बन्धित तीन, स्थानीय सरकारले बनाएका शिक्षा ऐन, कार्यविधि र विद्यालय सञ्चालन अनुमतिबारे एक–एक वटा मुद्दा परेका थिए ।   

सोलुखुम्बुको थुलुङ दूधकोसीले र सिन्धुपाल्चोकको त्रिपुरासुन्दरीले शिक्षक सरुवा र प्रधानाध्यापकको नियुक्तिमा मुद्दा जिते । थुलुङ दूधकोसीले जाँच लिएर प्रअ छान्ने व्यवस्था गरेकामा सोको विरोधमा शिक्षकहरूले असहयोग गरे । त्यसमा मुद्दा पनि प¥यो । तर, गाउँपालिकाले नै मुद्दा जित्यो र अहिले आफ्नो कार्यक्रम लागू गरिरहेको अवस्था छ । आश्चर्य के भने उही प्रकृतिको काममा खोटाङको ऐँसेलुखर्क गाउँपालिकाले मुद्दा हार्‍यो। एकै प्रकारका मुद्दामा सर्वाेच्च अदालतले फरक–फरक धारणा प्रकट गरिदियो । जस्तै, सूर्यविनायक नगरपालिका भक्तपुर र शिवराज नगरपालिकाको उदाहरण । वडाध्यक्ष विद्यालय व्यवस्थापन समितिको अध्यक्ष बन्ने सम्बन्धमा त्यहाँ मुद्दा परेको थियो । सूर्यविनायकले मुद्दा जितेर आफ्नै निर्णय कार्यान्वयन गरिरहेको छ भने हार्ने पालिका भने पछि हट्नु परेको अवस्था छ । 

 

बाधा शिक्षक व्यवस्थापनमै 

‘सामुदायिक विद्यालयको शिक्षक तथा कर्मचारीको दरबन्दी मिलान’ सम्बन्धी अधिकार स्थानीय सरकार सञ्चालन ऐन, २०७४ को बुँदा ११ मा उल्लेख छ । यही बुँदाका आधारमा स्थानीय तहले शिक्षक दरबन्दी मिलान गर्न खोजे । ऐनअनुसार सयौं विद्यालय मर्ज गरिएका छन् । तर, दरबन्दी मिलानका निम्ति बढी भएको ठाउँबाट घटी शिक्षक संख्या रहेका विद्यालयमा पठाउनैपथ्र्याे । त्यसैले पनि शिक्षक व्यवस्थापनमा नै मुख्य चुनौती देखिएको छ । गुराँस गाउँपालिका दैलेखले ०७५ मा शिक्षक दरबन्दी मिलानसम्बन्धी मापदण्ड बनाएर १८ शिक्षकलाई सरुवा गरेकामा दुई शिक्षकले उच्च अदालतमा मुद्दा हाले । अदालतले पनि शिक्षककै पक्षमा फैसला गरिदियो । यसले गर्दा अब शिक्षकलाई कसरी व्यवस्थापन कसरी गर्ने भन्ने चुनौती थपिएको गाउँपालिकाका अध्यक्ष खेमराज ओली बताउँछन् ।

आशालाग्दा काम

चुनिएर आएको डेढ वर्षमै रुकुम पूर्वको भूमे गाउँपालिकाले आफ्नो क्षेत्रभित्र रहेका विद्यालयलाई प्रविधिमैत्री बनाउँदै लग्यो । शिक्षक–कर्मचारीका लागि डिजिटल हाजिरी, कम्प्युटर ल्याब, ई–लाइब्रेरी तथा बालविकासका कक्षा डिजिटल माध्यमबाट सञ्चालन सुरु गर्न थालेको थियो ।

जुगल गाउँपालिका सिन्धुपाल्चोकले स्थानीय तहमध्ये पहिलो शिक्षा ऐन बनाउँदै शिक्षकलाई थप सय रुपैयाँ भत्ता दिने निर्णय गरेको थियो । चाँगुनारायण नगरपालिकामा सम्पूर्ण सामुदायिक विद्यालयमा एकीकृत परीक्षा प्रणाली लागू गरिएको छ । स्थानीय तहबाट कक्षा ४ देखि १० सम्म वार्षिक चार वटा परीक्षा लिइन्छ र एउटै प्रश्न पत्र तयार गरिन्छ । त्यस्तै कक्षा ८ को निजी र सामुदायिक दुवैको एउटै प्रश्न पत्र र परीक्षा प्रणालीमा समरुपता ल्याइएको छ । यसले गर्दा विद्यार्थीमा प्रतिस्पर्धाको भावना विकास भएको चाँगु–८ स्थित मेहन्द्रग्राम विद्यालयकी शिक्षक अम्बिका धितालको अनुभव छ । 

(लेखक, शिक्षा पत्रकार समूहका पूर्वअध्यक्ष हुन् ।)